曹海丽
中国之所以能在20多年的时间中实现贫困人口的大规模减少，主要归功于高速经济增长。但是，单看这一整体图像，并不容易真正了解中国的减贫效果。
根据中国国务院扶贫办提供的数据，1978年中国有2.5亿没有解决温饱的贫困人口，到2003年减少到2900万，贫困发生率从30%下降到3.1%。如果采用世界银行按日收入为1美元的标准线来计算，中国贫困人口从4.9亿下降到8800万，贫困发生率从49%下降到6.9%。
尽管中国贫困人口的大幅减少是一个不争的事实，但情况未可乐观。联合国开发计划署一份最新出版的报告《减贫的宏观经济学：中国案例》中指出：中国的宏观经济政策实际上和减贫的目标存在诸多冲突之处。
中国之所以能在20多年的时间中实现贫困人口的大规模减少，主要归功于改革开放所带来的高速经济增长。但是，中国贫困人口的大规模急剧减少并不是持续、稳定发生的，而是集中在两个时期。
第一个时期是从1979年到1984年。这五年间，农村绝对贫困人口的数量从2.6亿下降到8900万，贫困人口占农村人口的比例从1/3下降到11%。众所周知，这一时期中国启动改革开放，重点是在农村。家庭联产承包责任制大大激发了农民的生产积极性。此间，农作物价格提高了30%，化肥、农药等原材料价格也快速上涨。农业产出总值增长了2/3，农民人均实际净收入增长了一倍有余。
第二个时期在10年以后。农村贫困人口占农村总人口的比重再次由1993年的40%下降到1996年的24%，而农民人均收入在这段时间亦增长了21%。
然而在这两个时期之外的很长时间中，中国贫困人口数量几乎没有出现下降。相反，农村的贫困人口反而有所上升。根据中国官方的较低标准，世界银行统计的数据为：1984年贫困人口为8900万，1990年上升为9700万。20世纪最后三年，贫困人口比例基本没变，维持在24%左右，甚至略有上升。自2000年以来，虽然国家的扶贫资金在增加，人均收入水平不断提高，但每年绝对贫困人口的脱贫数字却在不断下降：2000年200万，2001年173万，2002年107万。相比之下，1990年至1999年间每年绝对贫困人口脱贫在680万左右。
《减贫的宏观经济学》报告发现，贫困人口急剧下降时期有一个共同的特点，即农产品价格明显地升高，工农业产品价格剪刀差明显改善；反之，贫困人口下降放慢甚至不降反升的时期，往往伴随着农产品价格的下跌，及工农业间贸易条件的恶化。综观中国减贫的历史，报告指出，贫困率下降最大的时期反而是政府扶贫项目存在之前。
中国政府扶贫计划始于1986年。这一年，中国政府正式承认农村存在绝对贫困，并于当年成立国务院贫困地区经济开发领导小组及其办公室，专职负责扶贫工作。同时安排相应专项扶贫资金及专门的优惠政策，以支持贫困地区的开发。截至2001年，仅中央政府的财政资金、以工代赈、信贷三项扶贫资金投入，总计达1863亿元。
但报告认为，它们的实际成效被政府宏观经济政策的效果所抵消，特别是伴随着工农业间贸易条件的恶化。
1985年，中国改革的重心从农村转移到城市，农业的投入减少。正是从这一年开始，持续了几年的农村贫困人口持续大幅下降的趋势停止了，也因此促使政府在第二年开始设立大规模的扶贫项目。但是，除了20世纪90年代中期三年多之外，减贫放缓的趋势并未因此得到逆转。
联合国开发计划署的报告指出：中国的宏观经济政策和减贫战略之间存在着诸多矛盾。主要体现在优惠政策大多偏向于城市发展，比如收入分配、财政支持、社会保障制度以及人口流动限制等。这使得“改革”愈向前，中国地区发展愈不平衡，城乡收入差距日益加大；这使得2001年中国政府重新制定新世纪《扶贫开发纲要》时，确定从解决贫困人口的温饱问题入手。
“三农”问题是本届中国政府工作的一个重点。中国的绝大多数贫困人口在农村。过去几年的事实表明，农民的生活和生存状态非但没有得到明显改善，在很多地区，特别是中西部地区，反而恶化了。
造成这样一种状况，除了由宏观经济政策引起的城乡不均衡发展，也有政治体制方面的弊端。地方政府滥用权力现象严重，但缺乏有效的监督约束机制。农民负担过重很大程度上是地方政府人浮于事、强征暴敛的结果。
在扶贫项目上地方政府有权决定如何执行。这使得地方政府为了体现政绩、充实地方财政，往往强调生产性项目的建设，挤占社会化服务项目的资金，加剧了本已不平衡的资金与项目的格局；或是滥用、挤占扶贫资金。据有关方面披露，1997年-1999年上半年，中央和地方各级政府向全国592个国家贫困县投入的总共488亿元扶贫资金中，竞有43.43亿元被挤占挪用、虚列支出、转移资金和私设“小金库”，在被审计的扶贫资金总额中占20.43%
另一方面，中国的扶贫政策本身也存在着一些问题。联合国报告指出，相当一部分贫困人口总是被排除在扶贫项目之外，而且这个比例在逐年上升。据统计，1986年扶贫项目正式启动时，约有25%的农村贫困人口被排除在外；到了2000年，这一比例上升至45.7%。
1986年，中央确定了331个国家重点扶持贫困县；1994年，政府调整标准后，重新确定了国家重点扶贫县592个；今年2月，国家再次确定国家扶贫开发工作重点县592个。但无论怎样调整，国定贫困县所涵盖的贫困人口大约只占全国贫困总人口的50%左右。这种通过行政指导进行的资源分配方案，加上来自地方强势力量的干扰，经常使得扶贫资金不能完全落实到户，结果往往是将本来需要援助的贫困人口排除在外，而使贫困县中的富人成为政府扶贫的最大受益者。
扶贫资源的提供往往建立在暂时性政策或短期项目上。当这些政策终止后，脱了贫的农户又重新回到贫困线下。据统计，每年大约有10%的脱贫人口又重新戴上贫困帽子。另一方面，政府急于求成，导致减贫效果质量低、不稳定。根据联合国的调查，用“以工代赈”资金建造的大部分公路质量非常差。而补助贷款项目从一开始就被错误选择目标和不良还款纪录所困扰。根据国家审计局1999年的一份报告，大约有20%的扶贫基金被误用。
中国扶贫开发的核心已经转向开发式扶贫，主要内容是改善贫困人口的生产生活条件，支持贫困农户发展生产项目，创造新的就业和发展机会。这个方向无疑是正确的，但是在社会化服务方面投人很少或不很重视，特别是医疗、教育、卫生等公共事业服务领域。这些领域正是保证可持续发展和改善生活质量的重要方面，但是在改革和市场化过程中原有的社会保障体系不同程度地崩溃，而新的、合理公平的体系尚未建成，农民负担反而日益加重。
由于教育资金由中央统筹改为地方政府负责，各地中小学乱收费现象严重。九年制义务基础教育名存实亡。子女的教育费用已经成为农民沉重的负担之一，也导致大量适龄青少年失学。而在巴西、墨西哥，作为扶贫项目的一部分，政府通过补助鼓励贫困家庭的孩子就学。“只有当我们能够将经济发展和社会正义结合起来，才能解决贫困问题。”巴西总统卢拉在世界扶贫大会上发言说。
中国现实中存在着一个不容乐观的现象：2003年全国农村绝对贫困人口非但没有减少，反而增加了80万。这一年中国国内生产总值（GDP）比上年增长9.1%，是1997年以来增长最快的年份，人均GDP首次突破1000美元。“经济增长对中国减贫仍然很重要，但仅仅依靠经济增长是不够的。”将于7月1日上任的世界银行负责中国和蒙古国家事务的主任道勒先生说。
（张波摘自《财经》2004年第11期）