任 波
《农村土地承包法》第一次以国家法律的形式，赋予了农民长期稳定的土地承包经营权。对于9亿中国农民来说，土地无疑是他们的“命根子”，是惟一的生活来源与基本社会保障。因此，国家关于农村土地的每一项政策和法律，都会引起农民的关注。此次《农村土地承包法》第一次以国家法律的形式，赋予了农民长期稳定的土地承包经营权，自然受到农民的欢迎。例如《农村土地承包法》规定，承包期内，发包方不得擅自收回承包地，即使承包方全家迁入小城镇落户，也应当按照承包方的意愿，保留其土地承包经营权或者允许其依法进行经营权流转。这好比给中国农民吃了一颗“定心丸”，此后，他们应该可以不担心村、乡集体经济组织以各种理由收回他们的土地了。
20世纪80年代中期，为解决人地矛盾，均衡负担和便于收取税费，中国中部地区兴起了动账不动地的“两田制”。所谓“两田制”，即将承包田分为口粮田和责任田，一般情况下，口粮田只负担农业税，责任田除负担农业税，还要完成粮棉等国家定购任务，并以承包费形式负担村提留、乡统筹费。在“两田制”下，人口增减不调整土地，只在账上对减少人口的农户减少一份口粮田，增加一份责任田，上缴承包费相应增加；对于增加人口的农户则在账上减少一份责任田，增加一份口粮田，上缴承包费相应减少。
早期的“两田制”既保证了农户人口变动后拥有土地权利的平等，村集体也能够通过责任田较为容易完成各种税费任务，因而受到农民和基层政府的欢迎。
但在1990年以后，“两田制”则由均衡农民的权利和负担逐渐演变成村集体变相增加收入的手段。相当一部分地区的村集体以实行“两田制”为名，强行将农民的承包田集中，除将一部分口粮田划给农民，其余的土地全部高价招标或出租，农民因而失去了大量承包地的使用权。农村基层干部与农户之间的矛盾由此大大激化。
近几年，由于农村大量富余劳动力跨地区流动，土地经营收益不高，加上地方政府的直接推动，农民使用权流转速度有所加快。如果存在一个发育良好的土地使用权流转市场，土地的调整就会有序进行，不至于割碎土地和损害农民的利益。问题就在于这一阶段土地流转的发展，带有明显的行政干预痕迹。规模经营即为其中一种主要方式。
据记者了解，规模经营大体有三种形式。其一为所谓反租倒包，即农户在保留土地承包经营权的前提下，以村集体提供口粮或相应租金补偿等形式，将土地反包给村集体，村集体集中土地出租给种田大户或其他经营单位；其二为异地承包，即鼓励外县、外省甚至外国的农户、企业到本村集体承租土地；其三是股份合作制，即集体成立农业股份有限公司，实行公司化经营。农户将土地承包权入股，年终享受分红。
1997年前后，反租倒包的影响逐渐扩大，反租倒包给村干部留下了巨大的权利空间。大多数情况下，企业往往绕过农户，直接与村集体签约。最终的结果是：农户的大量土地被收回，非但很难得到利益补偿，也得不到有保障的非农就业机会。
针对以上情况，2001年中央18号文件《中共中央关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》，对农民土地使用权的流转，特别强调农民的自愿原则。根据文件，作为土地承包方，农民已经在一定程度上享有土地的处分权，发包方没有权利去随便动它。与农民签订协议的对方即发包方，即使在农民“违约”的情况下，也不能收回土地，而只能以收回经营权之外的方式解决问题，这是问题的核心所在。
新法确立了农民在土地承包经营权流转当中的主体地位，限制了集体经济的权利，为承包经营权的流转留下了很大的空间。农民对土地承包经营权的性质已经非常接近于所有权，从20多年来农村土地政策的演化轨迹可以看出。土地承包经营权事实上是在朝着不断扩大范围、使之更具有稳定性和可预期性的方向发展。但在现实中，更重要的问题是，在土地集体所有制之下，农民能在多大程度上获得土地的处分权。这也是《农村土地承包法》立法工作要解决的问题。
处分权是所有权不可分割的一部分，也是能否形成市场要素的关键环节。中国农村问题专家、国务院发展研究中心副主任陈锡文在接受《财经》采访时指出，稳定家庭承包经营制度，土地承包期长固然重要，但关键还是要明确界定农民土地承包权的内容和性质。他认为，按照中国的国情，应将处分权有条件地赋予农户。
这种谨慎在很大程度上体现了此次立法的思路。简单地说，就是在制度的设计当中，既要给予农民更多的土地权利，又要小心地限制其权利，尤其要考虑农民失去土地的后果。
原则说起来很简单，但具体到法律条文的各种细节，则涉及大量难以把握的分寸。在争论中，2000年初，法律起草小组接到上级指示，要在新的法律中使承包经营权体现出部分所有权的性质。最终通过的法案中，土地承包经营权的性质已经非常接近于所有权。它明确规定发包方“在承包期内不能随便调整土地”；承包方在承包期内“依法享有承包地的使用、收益和土地承包经营权的流转权力”。这较为明确地确立农民在土地承包经营权流转当中的主导地位，限制了集体经济的权力，为承包营权的流转留下很大的空间。根据这一法律，农民对土地承包经营权的性质已经非常接近于所有权。
在采访中，各方面一致认为，新出台的《农村土地承包法》在对农村土地经营权的保障方面，迈出了一大步。“我认为这个法把20年来中央在土地承包问题上想讲的话都讲出来了。”陈锡文说。
（刘 忠摘自《齐鲁周刊》2002年11月29日）