胡文改
随着工业化和城市化的推进，越来越多的农业用地被占用，祖祖辈辈在土地上生息的农民，不少人因此陷入失地、失业、失保的境地。
土地是农民的立足之本，失去土地，农民就失去了赖以谋生的基本手段。据了解，到2001年底，我国耕地实际保有量下降到19.14亿亩，已经低于国家“十五”计划确定的到2005年耕地保有量为19.2亿亩的目标。十分有限的土地资源，使得城市开发建设和保护农民土地之间的矛盾日益突出。可以说，耕地大量流失的过程，就是失地农民大量增加的过程。
目前全国失地农民的数量可能超过2000万人，按照目前城市化和基础设施建设的速度，我国今后每年的建设用地需要250万亩至300万亩。如果按照城郊农民人均1亩耕地推算，就意味着每年又有250万至300万农民失去土地。今后20年，将有更多的农民离开土地，进入城市。
离开农村，不再种地，成为市民，曾经是许多农村人的梦想。但是，当他们真的失去土地的时候，他们的梦想也破灭了。他们在被赖以生存的土地抛弃的同时，也被工业化、城镇化的结果抛弃了。没有了依靠，他们只能漂浮在城市的边缘。
失地农民打工没人要，经营无门路，就业难度大。一些农村五六十岁的老人还能干点农活，而没了土地能干什么呢？没有技能，没有力气，只好靠在村里打点短工勉强维持生活，如果遇到生病，生活就更艰难了。
全国政协委员段应碧说：“农民失去了土地就失去了最根本的就业岗位，在其他工作岗位上的竞争一般又都处于弱势。找不到工作，基本生活就难保障今后的生活，忧！忧！忧！”
失地农民的问题源自现行征地制度的弊端。全国政协委员陆仁达认为，这主要表现在四个方面：
一是征地补偿费太低，特别是能源、交通、水利、水电、通讯等基础设施建设项目，补偿标准普遍采取法定标准最低限或低于最低限，农民苦不堪言，常常以反对征地、阻挠工程建设的手段反抗。
二是征地补偿不到位，即使低限的征地补偿费也没有全部用到被征地的农民身上，层层克扣、截留、挪用，雁过拔毛。
三是安置途径窄，农民没有最低的生活保障，有后顾之忧，普遍出现被征地的农民将有限的安置费用完了，变成新的贫困户。
四是政策措施不落实，农民心理失衡，负担加重，生存权受到威胁。农村经济组织村务不公开，农民对村干部不信任，干群关系紧张。一些建设单位低价征用土地后，上市进入证券市场获得巨额收益，而农民只得到一次性低额土地补偿费。房地产开发商低价征用土地后高价转让，使农民感到十分不公平、不公正。
由于征地权的滥用及补偿标准低等问题，引起了一系列问题，主要体现在以下几个方面：
一是导致城乡结合部的土地黑市。在城乡接合部，土地交易多数是土地所有权的转让过程。然而，在缺乏相对完善和公平的市场机制的情况下，大量集体所有的土地通过黑市交易，由农村土地转换为城市土地，而由于土地利用的外部性十分明显，在缺乏城市规划的引导下，通过黑市交易的土地利用不可避免地引起环境污染、布局混乱等问题。
二是带来了大量失地农民，直接造成了他们的生存危机。由于征地补偿不公平，导致大量失地农民转化为城市贫民。
三是影响了社会稳定，损害了政府形象。在最近几年各地农民的上访案件中，征地导致的案件占到很大的比重，这无疑严重损害了政府形象。另外，失去士地并找不到一份合适工作的农民群体，必将成为社会治安的隐患，如不及时加以解决，将会演变为严重的社会问题。
四是损害了我国的法律法规和政府规章的公信力。
五是严重浪费宝贵稀缺的耕地资源。许多上等良田被大规模圈占并开发后，就很难再恢复原有的土地肥力，对于耕地资源极度匮乏的中国而言，这种行为是不折不扣的“杀鸡取卵”、“竭泽而渔”！
我国现行的土地管理法规定：对征地农民的补偿，按前3年农业的平均产值来计算。征用耕地的土地补偿费用为该土地征用前3年平均产值的610倍，安置费为46倍。但是，近几年农产品价格不断下降，农产品出现”卖难”，按法定标准算出来的补偿标准太低，根本不能解决失地农民的长远生计。即使如此，一些地方还在打农民的主意，连十分低的法定补偿款也不兑现。在征地工作中，不尊重农民的知情权、补偿标准过低且不完全到位、不妥善安置失地农民等问题相当严重。
全国政协委员陆仁达认为，征地制度改革的核心问题就是如何保护农民和尊重农民的权益，只有解决了这个问题，才能保证改革的连续性、有效性，保障社会长期稳定和国民经济健康发展。“失地农民的问题本质上是农民的权利问题。”中国社会科学院研究员党国英指出，农民的四大权利（土地财产权、自由迁徙权、生产自主权、公平身份权）一直存在被忽视的问题。失地农民之所以成为社会问题，正是因为在土地资源利用过程中忽视了公平性。现在在征地过程中，随意截留、分配补偿款，低征高卖，明目张胆借土地搞腐败，这完全就是漠视农民的利益。
长期以来，我国土地征用并未被视为财产征用。随着我国经济的发展，土地的利用价值越来越突出，产生了许多利用现行土地征用制度而任意侵犯公民财产权的情况。尤其是在农村，土地归集体所有，土地征用补偿的很大一部分也归集体所有。就连法律规定属于被征地的农民个人所有的安置补助费与地上附着物的补偿，通常也无法落实。因为按照现行的法律与法规，即使原来的村社已经全部“农转非”，上述补偿也需要通过所谓的农村集体经济组织来发放。于是，在这个可能子虚乌有的“集体经济组织”的掩盖下，农民应得的补偿利益被牺牲了。
对此，全国政协委员刘文甲说，将土地明确为农民拥有多少具体份额，土地改变用途后，实现的巨大价值除经营管理费外，全都以各种有效形式明晰兑现给每个土地所有者，农民可以将其进行投资，使农民享有的那份土地所有权的收益成为股权，集体土地的经营管理者可以成为农民持股会，代表农民参加股东大会等。刘文甲建议，国家应尽快设立土地的发展权，以保障农民的土地收益。一方面，农民可以限制集体土地所有权的违法行使，防止集体经济组织随意占用耕地，有利于维护农民个体的物权，同时也减少了集体经济组织的领导干部越权处分集体土地的权力和以权谋私的可能性。邓伟志委员则提出了农村集体土地“股份合作制”的构想，在这一构想中，“社员要有个人股，个人股可以转让，可以继承，可以分红；要归还农民集体土地的所有权、经营权、继承权、抵押权、入股权、转让权、收益权和处置权等多种权利”。
城镇化是解决我国三农问题的根本出路，是大势所趋。在土地私有制的条件下，城市化过程中，往往产生大量的失地农民，在历史上曾经引发严重的社会问题。中国土地学会秘书长黄小虎指出，在土地问题上，国家具有双重身份，政府作为管理者，好比裁判员，应按统一的规则执行。而目前的情况是：同样是土地的财产权、所有权，国家和集体却不平等，国有土地可以通过一级市场进人二级市场，而集体建设用地却不能。这是计划经济体制遗留下来的做法，已不适应市场经济的要求，市场经济要求公平竞争。在征地问题上，国土部门的身份应当是裁判员，要公正执法，切实保护农民的利益。但由于国土部门又是国有土地所有权的代表，很容易把管理者的职能与所有者的职能混淆，出现利用管理者的职权谋求所有者利益的现象。
日益严重的失地农民问题提醒我们，是该张扬农民权益的时候了。
（邱宝珊摘自《人民政协报》2003年6月27日）